[ FRASE ] En países presidenciales, como la Argentina o EE.UU., la burocracia tiene dos jefes, el Ejecutivo y el Parlamento. Pero en la Argentina, el Congreso es un Parlamento amateur.


POR PABLO T. SPILLER


-[ ENFOQUE COMPETITIVO ]-

SI NO CAMBIA EL RéGIMEN ELECTORAL,
LA REFORMA DEL ESTADO SERá INSíPIDA


** Nota ** El nuevo equipo económico liderado por el ministro López Murphy ha hecho claro su propósito de encarar una profunda reforma del Estado. Un propósito honorable que cada administración ha tratado de implementar. La administración De la Rúa puso al ex vicepresidente Alvarez a cargo de la reforma del Estado, sin poder, lamentablemente, contar con resultado concretos.
Previas administraciones, además de llevar acabo la más importante reforma del Estado _la privatización de sus empresas_ han intentado en forma continua reformular la forma en que el Estado toma decisiones. Estas reformas, dentro de las cuales se encuadra la iniciativa de López Murphy, incluyen la reducción en número de organismos (secretarías y subsecretarías) y descentralización de otros. La introducción de reformas en el régimen de recursos humanos (Sinapa), de administración financiera y del sistema de compras y contrataciones del Estado. Asimismo, se crearon agencias independientes (reformas a la carta orgánica del Banco Central y entes reguladores), y se realizaron (de forma aislada) algunas experiencias de modernización del sector público (Cartas de Compromiso con el Ciudadano). Paralelamente a estos constantes intentos de reforma del Estado ha habido una secuencia interminable de cambios en el organigrama del Poder Ejecutivo.
Si bien le deseo suerte al equipo López Murphy en su reforma, hay que entender por qué los intentos previos han fallado en hacer del Estado argentino un tomador de decisiones eficiente y de alta calidad, y por qué el esfuerzo actual tiene pocas probabilidades de éxito. En un trabajo con Mariano Tomassi, nosotros llamamos a la situación existente, un "equilibrio institucional general". Este concepto viene a decir que los incentivos de los distintos agentes políticos, burócratas, legisladores, ministros, están dados no solamente por las reglas de operación de su área (servicio civil para la burocracia), sino por las reglas de juego de todas las otras instituciones.
Capaz que el mejor ejemplo para mostrar la razón de la imposibilidad de reformar el Estado en forma parcial, es decir, sin tocar los incentivos generales de los demás agentes políticos, es la forma en que el equipo López Murphy se constituyó. Un cambio de ministro, de Machinea a López Murphy, ha implicado un cambio radical no solamente en las intenciones de política económica, sino también en la composición de la plana mayor de casi el total de las secretarías económicas y sociales. Y lo que hemos visto no es nada. Pronto habrá un relevo en la burocracia paralela, los tecnoburócratas que trabajan en las diversas secretarías en paralelo a los burócratas del servicio civil.
Estos tecnoburócratas, que cobran salarios en promedio un 20% más elevados, que en su mayoría son nombrados por el subsecretario de turno, y que en algunas secretarías alcanzan a ser cerca del 80% de la nómina, también serán rotados en los próximos meses. Entonces, el economista López Murphy intenta reformar el Estado, pero su propio intento demuestra la arbitrariedad con que el Estado argentino toma sus decisiones y la poca credibilidad asociadas a ellas. No es de extrañarse, por lo tanto, que los burócratas ni se preocupen por estos intentos. Los ministros y secretarios son golondrinas, vienen y se van, pero los que se quedan son ellos.
Pero la pregunta fundamental es ¨por qué López Murphy ha tenido que reemplazar lo que en principio parecía ser un buen equipo económico? ¨Es que el equipo que trabajó con el ex ministro Machinea ha sido tan inefectivo en generar propuestas adecuadas? ¨Es que ese equipo estaba compuesto por profesionales sin preparación apropiada? Dado que la respuesta es un no ¨Por qué es que cada ministro entrante implica un cambio drástico, tanto en el enfoque de política como en la composición de su burocracia? La respuesta está ligada al concepto de equilibrio institucional general. Para ello es fundamental entender los incentivos de la burocracia, y éstos están dados por sus jefes implícitos. En países presidenciales, como la Argentina o EE.UU., la burocracia tiene dos jefes, el Ejecutivo y el Parlamento. Pero en la Argentina, el Congreso es un Parlamento amateur. Si bien los legisladores son políticos profesionales, son transitorios. Los legisladores argentinos duran un período en promedio y se van a sus provincias en busca de mejorar su posición política. El legislador argentino no tiene ni el incentivo ni la capacitación ni el equipo para controlar a la burocracia.
Por otro lado, los ministros y secretarios argentinos tienen una alta rotación. La burocracia, por ende, no tiene ningún jefe de largo plazo. En un trabajo con mi colega Santiago Urbiztondo, el que asumirá en estos días como presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia, mostramos que cuanto menor es la alineación entre Ejecutivo y Legislativo, mayor la tendencia a politizar la composición de la burocracia. La Argentina es un caso extremo. Tanto el Ejecutivo como el Legislativo rotan, pero rotan a destiempo y con alta velocidad. Por lo tanto, para poder tener algún control sobre la burocracia, cada ministro tiene que traer a su equipo de confianza, los que no sólo diseñarán la política, sino que con sus respectivos equipos de confianza (los tecnoburócratas contratados) harán el trabajo. A su vez, al no poder controlar la burocracia, cada ministro tiene, por ende, amplia discreción en la ejecución de su labor, y ello conlleva a amplios cambios en la conducción de su respectiva cartera.
Si bien es loable que el Gobierno trate de reformar la forma en que el Estado toma decisiones, dos problemas fundamentales se le presentarán. Primero, la presente administración no va a tocar en absoluto el sistema electoral, sistema que es el centro neurálgico de la falla del funcionamiento del sistema político argentino. Al no tocar al sistema electoral, sistema basado esencialmente en listas sábanas controladas en gran parte por los jefes partidarios provinciales, el cual no otorga ningún incentivo a los políticos de los partidos grandes a volverse legisladores profesionales, no se podrán otorgar incentivos de largo plazo a la burocracia. Segundo, cualquier medida que se imponga en esta administración en este aspecto podrá ser revertida en el mediano plazo. El ministro que reemplace a López Murphy traerá su gente, la cual, nuevamente, cambiará las reglas, traerá a sus contratados, y el juego continuará. De la misma manera, ese nuevo ministro tendrá tanta discreción como la que López Murphy se toma hoy en día, obviamente, todo limitado por la situación política imperante.
Les deseo buena suerte a los reformadores del Estado, y les ofrezco mi apoyo intelectual. Pero hasta que no se atrevan a tocar el sistema electoral, estas reformas sólo generarán idas y venidas por los corredores ministeriales, sin alterar, en última instancia, la ineficiencia del Estado argentino.


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